El documento, elaborado por el municipalista Domingo Matías, presenta un análisis de los avances, estancamiento y retrocesos de la gestión de los gobiernos locales dominicanos durante el período 2020-2024, continuando una serie de balances anuales que iniciaron en 2010. Este balance abarca hechos políticos como las elecciones municipales de 2020 y 2024, el impacto del COVID-19, reformas legales, el desempeño de los gobiernos locales, las transferencias de fondos, la territorialización de políticas públicas y el rol de las entidades asociativas municipales.
Por: Roberto Rodríguez Rodríguez
Procesos Políticos y Electorales Municipales:
Elecciones 2020 y 2024: El balance cubre las elecciones municipales de 2020, inicialmente programadas para febrero pero suspendidas por fallos tecnológicos, y su posterior realización en marzo con voto manual. Este proceso marcó la toma de posesión el 24 de abril, antes de las elecciones presidenciales. El análisis destaca el cambio drástico en el control partidario, pasando de un dominio del Partido de la Liberación Dominicana (PLD) en 2016 (68% de ayuntamientos) a un control abrumador del Partido Revolucionario Moderno (PRM) en 2020 y 2024. En 2024, el 65% de las autoridades municipales electas fueron nuevas, lo que se explica por el bajo desempeño electoral del PLD y otros factores como el desgaste de 16 años en el gobierno y la fragmentación del PLD con la formación de la Fuerza del Pueblo.
La Abstención Electoral en 2024:
La alta abstención en las elecciones municipales de febrero de 2024 (56.1% en municipios, 42.2% en distritos municipales) se presenta como un llamado de atención. Se descarta la idea de que fuera planificada para favorecer a un partido, y se relacionan sus causas con fenómenos políticos y sociales más profundos, como la descentralización del Estado, la autonomía municipal, la pobreza, la desigualdad social y la dinámica en los conglomerados urbanos. El texto observa una desigualdad en el comportamiento de la abstención; es baja en los municipios más pobres (con alto NBI), especialmente en la frontera, donde las relaciones personales y la proximidad alientan la participación. En contraste, la abstención es significativamente más alta en los grandes centros urbanos con más de 100 mil electores, donde reside el 49% de la población votante. Este fenómeno urbano, con poca institucionalidad municipal y una gobernabilidad ralentizada por la falta de respuesta a las demandas, desincentiva el voto. La abstención puede superarse con mayor calidad de la democracia municipal, transparencia, rendición de cuentas, mejor representación y gobiernos locales fuertes con autonomía política, financiera y administrativa.
Subrepresentación de las Mujeres:
El documento resalta la continua subrepresentación de las mujeres en los cargos municipales. En la gestión 2020-2024, solo el 12.02% de los alcaldes/as eran mujeres, y en 2024-2028 esta cifra descendió al 8.22%. En los distritos municipales y los concejos de regidores/as y juntas de vocales, la proporción de mujeres también es baja, muy por debajo de las cuotas esperadas (33%-40%). Las causas de esta subrepresentación se vinculan a roles tradicionales, patrones culturales, desigualdad en el acceso a recursos y financiamiento, monopolio masculino de las relaciones partidarias y discriminación social y racial.
Transfuguismo Político ("Cambio de Chaqueta"): El transfuguismo se profundizó en los periodos electorales 2020 y 2024, siendo visto como una "reedición del cambio de chaqueta" impulsado principalmente por intereses personales y pecuniarios, no ideológicos. El PLD fue la fuerza más afectada, mientras que el PRM y la Fuerza del Pueblo recibieron la mayor migración de dirigentes. Esta práctica es un problema para la calidad del liderazgo político y la institucionalidad democrática, ya que bloquea el avance de líderes locales y se trata a los tránsfugas como advenedizos.
Acontecimientos Políticos Significativos: Las elecciones de 2020 estuvieron marcadas por las primarias de finales de 2019, la división interna del PLD, la participación de excandidatos en otros partidos. La presión social y política, incluyendo movimientos como Marcha Verde y las movilizaciones en la Plaza de la Bandera, influyó en la reconfiguración del panorama electoral y el cambio de control partidario a nivel municipal.
Marco Legal y Reformas Institucionales:
Reformas Legales Clave (2020-2022): El período fue impactado por la promulgación de tres leyes importantes:
Ley General 225-20 Sobre Gestión Integral y Coprocesamiento de Residuos Sólidos: Busca prevenir la generación de residuos, fomentar la reducción, reutilización y valorización, y regular los sistemas de manejo. Obliga a los ayuntamientos a mancomunar rellenos sanitarios y cerrar vertederos, promoviendo la coordinación interinstitucional y estableciendo un régimen de consecuencias.
Ley Orgánica 345-22 de Regiones Únicas de Planificación: Norma la organización y delimitación de 10 regiones para propiciar un mejor desarrollo a escala nacional, regional y local, orientando las políticas de inversión pública y promoviendo la cohesión territorial. Es una oportunidad para la participación social. El MEPyD es el órgano rector.
Ley 368-22 de Ordenamiento Territorial, Uso de Suelo y Asentamientos Humanos: Considerada un hecho legislativo y político trascendental, persigue regular el ordenamiento territorial, el uso del suelo y los asentamientos humanos, alineando los planes territoriales con intereses ambientales, culturales, económicos, sociales, de gestión de riesgos y desarrollo sostenible. Instrumentar esta ley presenta desafíos significativos para los gobiernos locales y el MEPyD, requiriendo la intervención de múltiples actores y fortalecimiento de capacidades.
Reforma Constitucional y Unificación Electoral:
La reforma constitucional de 2024 unificó las elecciones municipales, congresuales y presidenciales. Esta decisión fue criticada por contradecir el principio de autonomía municipal y ser un retroceso para la democracia dominicana, al recentralizar el poder político y limitar la participación del liderazgo local, ya que la agenda presidencial prima sobre la local. Se argumenta que va en contra del espíritu municipalista de Duarte y Peña Gómez, quienes consideraban el poder municipal como fundamental.
Proyecto de Reforma de la Ley 176-07: Se destaca el trabajo en un Anteproyecto de Ley Orgánica de la Administración Local para sustituir la Ley 176-07. Este proceso ha involucrado a múltiples actores y sectores. La discusión se ha ralentizado, pero es prioritaria para el fortalecimiento de los municipios y la descentralización, incorporando lecciones aprendidas y la actual Constitución.
Microreformas:
Ajuste Temporal al Artículo 21 de la Ley 176-07: La Ley General del Presupuesto para 2023 realizó un ajuste temporal a la distribución del gasto municipal, incrementando el gasto de personal y reduciendo la inversión, basado en una propuesta surgida en las consultas para la reforma de la Ley 176-07. Este cambio solo tuvo vigencia en 2023.
Gabinete para la Descentralización: El Decreto 734-22 creó este gabinete con el objetivo de fortalecer la eficacia y eficiencia de las políticas públicas en el territorio y transferir competencias de la administración central a la local. Su puesta en marcha presenta desafíos, incluyendo el financiamiento, que ha provocado una parálisis.
Desempeño y Gobernanza de los Gobiernos Locales:
Transparencia y Rendición de Cuentas: Se observa inconsistencia en la presentación de informes presupuestarios a los órganos de control (Cámara de Cuentas, CIFE), con menos informes entregados en 2023 que en 2021. El manejo discrecional de fondos públicos y la falta de consecuencias legales ante la no remisión de informes son déficits serios. La estimación general de ingresos de los gobiernos locales fue muy superior en 2023, con una transferencia corriente que casi duplicó la de 2021. Solo un bajo porcentaje de ayuntamientos y juntas de distritos reportaron ingresos propios iguales o superiores al 10% en 2023, lo que representa una caída respecto a 2021. Las funciones con mayor gasto ejecutado fueron Servicios Generales y Protección del Medio Ambiente. El cumplimiento con los porcentajes legales de gasto fue modificado para 2023 por la Ley de Presupuesto, y aunque en promedio se cumplió en algunas cuentas (Personal, Servicios, Inversión), la de Programas Educativos, de Género y Salud no alcanzó el porcentaje requerido. Existe una diferencia numérica entre las informaciones registradas en distintas plataformas (SIGEF, CIFE, órganos de control, LMD), lo que evidencia la necesidad de unificar la información.
Presupuesto Participativo Municipal (PPM):
Aunque la ley instituye el PPM para incorporar a la ciudadanía en la discusión y seguimiento del presupuesto, su ejecución y cumplimiento son bajos. Las "olas" participativas del siglo XXI han perdido vigencia y compromiso. La ejecución de los montos programados fue del 55.34% en 2021 y 62.09% en 2023. La calificación del SISMAP Municipal para el PPM en 2023 fue "extremadamente bajo", con el 60% de los ayuntamientos obteniendo 0% de puntuación. Este bajo desempeño desmotiva a la ciudadanía y debilita la democracia municipal.
Monitoreo SISMAP Municipal:
El Sistema de Monitoreo de la Administración Pública Municipal mide la eficiencia y eficacia a través de indicadores. Los resultados de 2022, 2023 y 2024 muestran que la mayoría de los indicadores son muy bajos, reflejando desafíos de mediano a largo plazo. El ranking promedio en 2024 fue de 47.86%. Un componente crítico es la declaración jurada de patrimonio, donde solo el 32.93% de las autoridades cumplieron en 2024. Los resultados del SISMAP, aunque bajos, deben servir de referencia para el fortalecimiento institucional y la planificación interna de los gobiernos locales.
Carrera Administrativa Municipal:
Ha arrancado un proceso de profesionalización, con el ingreso de los primeros servidores a la Carrera Administrativa Municipal en 2021 y años subsiguientes. Sin embargo, la velocidad de implementación es lenta, y el número de técnicos certificados es simbólico. Los obstáculos incluyen bajos salarios, el poder discrecional de los alcaldes, la competencia con el mercado laboral y la necesidad de ajustar el régimen de carrera a la estructura municipal. La ralentización está vinculada al fortalecimiento de la descentralización financiera.
Transferencias de Fondos y Finanzas Municipales:
La Ley 166-03 estableció que el 10% de los ingresos del Estado se consignaría a los ayuntamientos a partir de 2005, pero este porcentaje no se ha cumplido consistentemente, y se han realizado modificaciones transitorias anuales. El porcentaje de transferencias de ingresos corrientes se ha mantenido bajo (entre 1.93% y 3.13% en 2020-2025). La estructura del gasto público y el déficit fiscal limitan los presupuestos municipales, manteniendo al país en el último lugar de descentralización fiscal en América Latina. Aunque ha habido incrementos anuales en las transferencias y aportes adicionales de la Presidencia a través de la LMD, la institucionalidad de la transferencia de fondos es un tema permanente. La transferencia vía Ministerio de Hacienda se considera que robustece la institucionalidad democrática. Los alcaldes han valorado los aportes adicionales, pero se plantea la necesidad de que estos fondos se registren institucionalmente, cumplan condicionalidades de equidad y se alineen con los planes de desarrollo y ordenamiento territorial.
Relación Estado-Sociedad y Participación Ciudadana:
Territorialización de las Políticas Públicas: El gobierno 2020-2024 adoptó la territorialización como paradigma, impulsando la coordinación interinstitucional en el territorio. El MEPyD ha promovido la participación de actores territoriales.
Registro Único de Demandas Ciudadanas Territoriales (RUDCT): Este mecanismo, impulsado por el MEPyD, es una plataforma para priorizar demandas de obras y servicios en consulta con los consejos de desarrollo provinciales y municipales, e incorporarlas en los Presupuestos Generales del Estado. En 2022-2024, se han incorporado 419 proyectos por un valor acumulado de más de 30 mil millones de pesos. Se busca que las demandas registradas en el RUDCT se articulen con la vocación de desarrollo y los instrumentos de planificación local, más allá de necesidades inmediatas.
Participación de la Sociedad Civil:
Se ha impulsado el relacionamiento entre la sociedad civil y los territorios en la planificación local a través del VIOTDR del MEPyD. Se creó la Mesa Nacional para la Planificación Local, un espacio de coordinación de más de 25 OSC que trabajan en el desarrollo local. Las entidades de la sociedad civil también se implican en los consejos de desarrollo municipal. En 2024, se ha trabajado en la conformación o reestructuración de estos consejos, aunque con progreso desigual entre regiones. Este capital social participativo tiene la oportunidad de influir en la inversión pública y fortalecer la democracia municipal mediante la vigilancia y la incidencia en la toma de decisiones.
Desempeño de las Entidades Asociativas Municipales:
FEDOMU: Después de un período crítico (2016-2020), FEDOMU retomó su rol de incidencia con la gestión iniciada en 2020, logrando una comunicación fluida con el gobierno central y obteniendo recursos para solucionar el endeudamiento por el salario 13 y una amnistía de seguridad social. Ha tenido avances instrumentales (plan estratégico, capacitación), pero mantiene el reto de incidir en la redefinición del rol municipal y demandar de forma más agresiva la descentralización política, administrativa y financiera, así como defender la transparencia. Necesita articularse más con la sociedad y actuar con visión estratégica.
Liga Municipal Dominicana (LMD):
A partir de 2021, la LMD es dirigida por el mismo partido que el presidente de la república, algo que no ocurría desde 1998. Esto puede haber influido en el aumento de compromisos presupuestarios por parte del ejecutivo. La LMD tiene un Plan Estratégico con contenido importante sobre calidad de servicios, rendición de cuentas, finanzas municipales, gestión de residuos y carrera administrativa. Ha logrado articularse interinstitucionalmente, pero necesita fortalecer su rol en la reforma del marco jurídico, la territorialización de políticas públicas y la promoción de la participación. La sostenibilidad de los logros dependerá de la ejecución de sus objetivos estratégicos y una mayor articulación con la sociedad civil. Su programa "Limpio mi País" sobre residuos sólidos, aunque iniciado, parece haber sido abandonado.
Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano:
El crecimiento desordenado de las ciudades dominicanas, que es predominantemente urbano (solo 18% rural), continúa siendo un desafío. Pocos gobiernos locales disponían de planes de ordenamiento territorial en 2022, aunque se han iniciado y concluido algunos planes municipales bajo la Ley 368-22. La proyección es que el 50% de los territorios con gobiernos locales dispongan de estos instrumentos. Sin embargo, existen dudas sobre la efectividad de estos planes debido a los déficits institucionales y de capacidades en los gobiernos locales (personal técnico, equipamiento, recursos financieros, comprensión conceptual) y en las entidades de la Administración Central. Instrumentar el ordenamiento territorial es un mega desafío que requiere grandes inversiones en capacidades.
Impacto y Respuesta ante Eventos Externos (COVID-19):
El inicio de la gestión 2020-2024 coincidió con la pandemia de COVID-19, lo que afectó el proceso de transición y inducción de autoridades. La respuesta de los gobiernos locales a la pandemia fue más reactiva y espontánea que estratégica, enfocándose en medidas de protección y articulación operacional con el gobierno central, pero sin posicionar su rol para el desarrollo económico o la transformación municipal. Aunque disponían de fondos (presupuestados para educación en salud y género, y servicios/obras) que pudieron reorientar, se desconoce cuántos lo hicieron. La coordinación con las Unidades de Atención Primaria de Salud (UNAP) pudo haber mejorado la efectividad de las medidas, pero requería impulso de recursos. La territorialización de políticas públicas, aunque incipiente en ese momento, hubiera sido esencial para activar instrumentos de participación en la respuesta.
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